Anwaltschaft und Transparenz in der Lobbyarbeit

Ein immer wiederkehrendes Thema in der Diskussion über transparente Interessenvertretung, von welchem auch Anwaltskanzleien betroffen sind, sind vertrauliche Kundenbeziehungen. In einem Interview mit dem Legal Tribune Online erläutert David Issmer die komplexe Beziehung zwischen anwaltlicher Tätigkeit und strategischer Beratung. Issmer macht deutlich: einen formellen Einfluss auf Gesetzgebungsverfahren durch Anwaltskanzleien gäbe es nicht. Auch existieren in Deutschland bereits strenge Regeln zur Transparenz bei Beratungsarbeit von Anwälten.
Insbesondere in Hinblick auf das bislang noch freiwillige EU-Transparenzregister geraten die Kanzleien erheblich unter Druck. Lobbycontrol spricht von einem Boykott des europäischen Lobbyregisters seitens der Anwälte. Denn verglichen mit anderen Berufsgruppen sind diese bislang nur selten im Register eingetragen. Neu ist jedoch, dass sich der Rat der Anwaltschaften der Europäischen Union (CCBE) für ein gesetzlich verbindliches Register stark macht. Erst im Juni haben sich mehrere Europäische Berufsverbände gemeinsam mit Transparency International für ein verpflichtendes Lobbyregister ausgesprochen, darunter auch der CCBE.

Ausbau des EU-Transparenzregisters

Die Kommission stellte im September Pläne zur Ausweitung des bestehenden Transparenzregisters auf alle EU-Institutionen vor und versprach eine zügige Entscheidung. Insbesondere in die Diskussion über ein verpflichtendes Register kommt damit neuer Schwung. Das bislang freiwillige Register könnte dann erstmals über den Rat sogar für Vertreter der EU-Mitgliedstaaten und Diplomaten gelten. EU-Parlamentarier aus der Fraktion der Nordischen Linken/Grüne fordern weiterreichende Schritte. Unter den Forderungen sind die Einrichtung von Ermittlungs- und Bestrafungsprozessen bei Verstößen, einer Berichtspflicht sowie Überprüfungsmöglichkeiten für Beschwerdetragende. Den Vorschlag des Grünen-Politikers Sven Giegold demzufolge sich EU-Abgeordnete nur noch mit registrierten Lobbyisten treffen dürften lehnten jedoch die Parlamentarier der anderen Fraktionen mehrheitlich ab.

Irisches Lobbyregister

Irland ist in punkto verpflichtendes Lobbyregister bereits ein ganzes Stück weiter als die Europäische Union. Nach langem politischen Ringen hat die irische Regierung im März dieses Jahres den „Regulation of Lobbying Act“ erlassen. Das entsprechende Register erfasst – wie auch von der de'ge'pol für Deutschland gefordert – nicht nur Wirtschaftsunternehmen, Kanzleien und Beratungsagenturen, sondern zudem NGOs und Wohltätigkeitsorganisationen. Es trägt damit dem Demokratieprinzip universeller Gleichberechtigung und -verpflichtung aller Interessenvertreter Rechnung. Ein begleitendes Gesetz verpflichtet diese dazu, jedwede Form von mündlicher oder schriftlicher Kontaktaufnahme zu politischen Entscheidungsträgern offen zu legen. Ausgenommen sind nur Gespräche über private Themen. Bislang haben sich über 1.000 Personen und Unternehmen registriert, ein Umstand, der in Politik und Medien, aber auch vonseiten der Lobbybranche begrüßt wird. Dass es aber international nicht immer einfach ist, auf dem Papier klare nationale Transparenzregeln in die Tat umzusetzen, zeigt jedoch das Beispiel von Ryanair: Der Ryanair-Chef Michael O’Leary traf sich Ende Januar im Europäischen Parlament mit einer irischen Abgeordneten, vermeldete das Treffen allerdings nicht. Laut seiner Aussage war er in seiner Funktion als Mitglied von Airlines 4 Europe (A4E), einem europäischen Dachverband der Luftfahrtindustrie, und nicht als CEO von Ryanair unterwegs. Deswegen habe er das Treffen nicht melden müssen. Sherry Perreault, Vorsitzende der irischen Lobbyregulierungs-Behörde, sieht das anders: „Die Transparenzgesetze des Landes beziehen sich auf die Kontaktaufnahme zu allen irischen Amtsträger, egal ob sie sich in Ireland aufhalten oder nicht.“

Konsultationen der EU-Kommission

Die EU-Kommission hat eine öffentliche Konsultation über die mögliche Entwicklung eines verpflichtenden Lobbyregisters in Brüssel gestartet, das mit Kommission, Europäischem Parlament und Europäischem Rat alle an der Gesetzgebung beteiligten EU-Institutionen umfassen soll. Das neue System stellt die nächste Stufe im Bereich Lobbyregulierung dar und baut auf dem existierenden Transparenzregister auf. Bislang ist die Eintragung im Register freiwillig, dafür sollen Treffen mit Kommissaren und ihren Top-Beamten eingetragenen Interessenvertretern vorbehalten sein. Der Rat ist zudem von der bisherigen Regelung ausgenommen.
Die Kommission selbst hat sich immer wieder dafür ausgesprochen, an diesem freiwilligen Register festzuhalten. Sie lehnt ein verpflichtendes Register aus drei zentralen Gründen ab: Erstens ist jeder Versuch, „Lobbyismus“ trennscharf zu definieren, zum Scheitern verurteilt. Einerseits hat jeder Mitgliedsstaat ein extrem unterschiedliches Verständnis von Lobbyarbeit. Andererseits taucht das Wort „Lobbyist“ in den Verträgen gar nicht auf. Statdessen ist die Rede von „Organisationen und selbstständigen Einzelpersonen […], die Einfluss auf die Entscheidungsprozesse in der Europäischen Union nehmen“. Auf dieser Grundlage müsste indes jeder Bürger, der einem Abgeordneten schreibt, registriert werden. Zweitens wird darauf abgestellt, dass das freiwillige Register bereits gut funktioniert. Seit seiner Implementierung haben sich 6.000 Organisationen und Personen registriert, was einer über 70%igen Abdeckung entspricht. Hinzu kommt, dass nur registrierte Akteure Zugang zum Europäischen Parlament haben, was entsprechend starke Anreize zur freiwilligen Eintragung setzt. Drittens verweist die Kommission darauf, dass einige verpflichtende Lobbyregister alles andere als gut funktionieren. Das US Federal Lobbying Registration System etwa ist zwar sowohl verpflichtend als auch sanktionsbewehrt. Aber dennoch hält sich kaum ein Akteur an die Regeln, und Sanktionen werden kaum angewandt.
Die Konsultation ist öffentlich, Stellungnahmen und Antworten auf die beigereichten Fragenkataloge nimmt die Kommission noch bis Anfang Juni entgegen. Ziel ist ein Überblick über das, was bisher gut funktioniert hat, wo Verbesserungen erforderlich sind, und wie diese gestaltet sein sollten, um das Register zu einem sinnvollen und funktionalen Instrument zu machen. Bei der folgenden Ausarbeitung ihres Vorschlags für ein verbindliches Register hat die Kommission angekündigt, die Ergebnisse der Konsultation zu berücksichtigen. Die de'ge'pol wird zu dieser Thematik zeitnah eine eigene Stellungnahme abgeben.

Hausausweis-Debatte

Das Frühjahr 2016 stand ganz im Zeichen der Hausausweisdebatte. Im Februar hat der Ältestenrat des Bundestages neue Regeln zur Erteilung von Hausausweisen beschlossen: Zugang erhalten nur noch Personen, die in einer offiziellen Verbändeliste eingetragen sind, sowie Mitarbeiter von Parteien und parteinahe Stiftungen. Alle anderen bleiben außen vor – ganz gleich, ob Unternehmen oder Vereine.
Der Vorsitzende der de'ge'pol, Dominik Meier, hat in einem Tagesspiegel-Artikel und einem Online-Beitrag Stellung zu dieser Maßnahme bezogen: Die Neuregelung ist verfassungsrechtlich bedenklich, und sie beruht auf einem falschen Demokratieverständnis. Erstens verstößt die Bevorzugung von Verbänden gegenüber anderen Organisationen gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung. Das Grundgesetz gewährt jedem ein universelles und unveräußerliches Recht darauf, seine Interessen politisch zu vertreten. Entsprechend kommt seine Einschränkung einer staatlichen Zensur gleich. Dabei ist verfassungsrechtlich irrelevant, ob es sich um die Position eines Sportverbands handelt oder den Standpunkt eines Unternehmens. Zweitens macht die Neuregelung einen Widerspruch auf zwischen Gemeinwohl und Interessenvertretung, indem sie darauf abzielt, Politiker von missliebigen Einflüssen abzuschirmen. Dies missachtet, dass der freie und gleichberechtigte Wettstreit gesellschaftlicher Interessen ein konstitutives Merkmal gemeinwohldienlicher Politik ist. Drittens ist die Haltung des Ältestenrats naiv, weil sie davon ausgeht, dass durch erschwerte Zugangsbedingungen die Kontakte zwischen Lobbyisten und Politikern verringert werden und mehr Transparenz ins politische Geschäft einzieht. Das ist nicht der Fall. Mit oder ohne Hausausweise wird es weiter Lobbygespräche geben. Die Maßnahme lenkt vielmehr von der eigentlich Frage ab, welche ethischen Grundsätze für Interessenvertreter gelten und welche Methoden der Einflussnahme legitim sind und welche nicht.
Wir setzen zwar weiterhin auf die Kooperationsbereitschaft des Ältestenrats – aber für den Fall einer Blockadehaltung behalten wir uns den Rechtsweg vor.

 

Bundestagsanhörung zum Thema verpflichtendes Lobbyregister

Am 11. Mai fand im Bundestag vor dem Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung die öffentliche Sachverständigenanhörung zur Einführung eines verbindlichen Lobbyregisters statt. Die de'ge'pol wurde vertreten von ihrem Ethik-Beauftragten und Schatzmeister Heiko Kretschmer. Dieser brachte in der Anhörung die zentralen Anforderungen an ein Lobbyregister aus Sicht der de'ge'pol auf den Punkt: Erstens, ein Verpflichtungscharakter. Zweitens, ein einheitlicher Geltungsbereich, der sich auf Legislative und Exekutive erstreckt. Drittens, ein universeller Geltungsbereich, der Beratungsunternehmen, Agenturen, Rechtsanwälte, Unternehmen, Vereine sowie Verbände und explizit auch die Sozialpartner, NGOs, Think Tanks, Kirchen und Glaubensgemeinschaften umfasst. Während mit LobbyControl und Transparency International gleich zwei Lobbyismus-kritische NGOs gebeten worden waren, Stellungnahmen abzugeben, war Heiko Kretschmer als einziger Repräsentant der Politikberatungsbranche eingeladen. Die Diskussion verlief wie erwartet intensiv. Wir werden unsere Mitglieder zeitnah über Ergebnisse und neue Entwicklungen auf dem Laufenden halten.